Tillbaka

Norrmalmsregleringen i tre delar - Del 2 - Generalplanen och befolkningsminskningen

Generalplanen och befolkningsminskningen

Ett centralt drag i Norrmalmsregleringen som alltför sällan uppmärksammas är att den var en del av en större plan för utvecklingen av hela Stockholmsregionen under efterkrigstiden.

Därför är den 9 maj 1944 den verkliga startpunkten för regleringen. Då presenterade Yngve Larsson ett PM till stadskollegiet med titeln "Förslag till utredning angående en tidsbestämd generalplan för Stockholm".

I PMet skisserar Larsson all de faktorer som gör att staden efter kriget skulle behöva en genomgripande ny plan för att styra den framtida tillväxten. För det första förutser han ett mycket stort investeringsbehov när de trafiklösningar som hade diskuterats på 1930-talet till sist skulle genomföras. För det andra förutser han en fortsatt stark befolkningsökning, som ska mötas med hjälp av de nya funktionalistiska grannskapsidealen. För det tredje öppnades därmed möjligheteten att bygga ett nytt effektivt city på Norrmalm, när infrastukturen drogs fram. (13)

Behoven var odiskutabla och beredningen tillsattes med Sven Markelius som var en av landets mest välkända funktionalistiska arkitekter som ledare. Trots att han själv var borgarråd följde Larsson sedan tjänstemännens arbete på nära håll, vilket är logiskt med tanke på hans bakgrund. Hans arkiv gör det därför möjligt att på ett närgånget sätt följa hur arbetet fortskred.

Generalplanen var tillsammans med det regionplaneringsarbete som sedan genomfördes ett imponerande försök att på ett systematiskt sätt bygga om staden till en helt ny och betydligt glesare regionstad. De funktionalistiska ideal som var fundamentet för arbetet byggde på en betydligt mer utspridd "hygienisk" stad. Nya förorter skulle byggas samtidigt som den gamla innerstaden skulle saneras för att ge "luft och ljus". Stockholm skulle fram till 1990 växa till att ha cirka 1,3 miljoner invånare, men det skulle i fortsättningen ske i välplanerade grannskapsenheter med cirka 15 000 invånare. Trafiklederna skulle ha en nyckelroll för att hålla ihop det växande stadsrummet. Inledningsvis var tunnelbanan det överlägset viktigaste instrumentet, men det förutsågs tidigt att vägbyggandet skulle växa i betydelse. Helt klart gör allt detta Stockholm till ett av de europeiska 1950- och 60-talens mest intressanta funktionalistiska stadsbyggen. Därför är också de problem som mötte strategin redan i slutet av 1950-talet högintressanta även i ett internationellt perspektiv. (14)

Norrmalm som motor i utglesningsstrategin

Det var utglesningen som gav en nyckelroll till Norrmalm, inte minst därför att den redan hade börjat där. William William Olsson hade i en studie som presenterades 1937 visat att Stockholms affärsmässiga och administrativa centrum dittills under 1900-talet förflyttats norrut. I det område som i planerna 1945 och 1946 kom att kallas Nedre Norrmalm hade befolkningen minskat sedan seklets början, samtidigt som de sysselsattas antal ökat kraftigt. (15)

Det nya centrumområdet hade dessutom flera egenskaper som verkade göra det lämpligt för en total omstrukturering. De växande anhopningarna av kontor fanns framförallt i två ändar av det. Den ena änden fanns i Gustaf Adolfs torg området och sträckte sig ned mot centralen, den andra i Kungsgatan-Sveavägen delen. Mellan dessa bredde däremot ett större område av äldre bebyggelse ut sig. Det Markelius och gruppen kring honom planerade för var hur det där skulle växa fram ett extremt högvärdigt centrumdistrikt, ett "nervcentrum" för de största företagen, de viktigaste intresseorganisationerna och de tyngsta statliga myndigheterna. Esselte- och Thulehusen som var 1930-talets två jättebyggen föreföll ge indikationer på hur dessa nya kontorshus skulle se ut.

Nedre Norrmalm fick rollen av att vara det funktionalistiska stadsplanerandets "Kinder Egg", för genom att strukturera om området skulle det vara möjligt att uppnå tre saker: staden skulle får ett stort sammanhängande och effektivt centrumdistrikt, man skulle kunna lösa de nord-sydliga trafikproblem som plågade den inklämda staden och man skulle dessutom komma igång med den folkminskning som var ett nyckeldrag i planerna.

Hur mycket innerstaden skulle glesas ut klarlades aldrig helt men går vi till Markelius’ generalplan från 1945 får vi hållpunkter:

 
I ett senare avsnitt utvecklas hur mycket som befolkningen idealt skulle minska, men också vad som är praktiskt möjligt. Man kommer då fram till att en reduktion på mellan 75-85% skulle vara socialt önskvärd, men att det skulle förutsätta en total omdaning av den klassiska stenstaden till den öppna karaktär som karaktäriserara funktionalistiska förorter. Detta bedömdes som omöjligt både utifrån ekonomiska och mer allmänna synpunkter. Det innebär sedan att målsiffran för att minska exploateringen av bostadsytor hamnar på 40 procent, och målet för befolkningsminskningen hamnade på 30-50 procent.

Att minska befolkningen så radikalt var en oprövad strategi och i Yngve Larssons arkiv framgår det också att den var omdiskuterad. I de PM som cirkulerade mellan medlemmarna i Generalplanekommittén 1944-45-nämns gång efter annan olika siffror för den önskvärda minskningstakten. I referaten från diskussioner med andra tjänstemän ifrågasätts till och med hela tanken på en minskande befolkning. Av materialet kan man se att en medelönskning om hur mycket den centrala stadens befolkning skulle minska låg kring 40 000 fram till 1960, för att därefter minska snabbare. Eftersom man i generalplanen dessutom räknade med en fortsatt kraftig tillväxt i Stockholms befolkning innebar det som en ren naturnödvändighet att nya exploateringsbara ytor kontinuerligt skulle behövde skapas både för den nya befolkningen och för den som skulle flyttas ut från centrum.

Det innebar förstås också att den nya stad som planerades skulle bli mycket transportintensiv. Det gjorde också att stadsbyggandet blev kapitalintensivt, vilket i sin tur skulle leda till ohanterliga konsekvenser när det tog slut på tillräckligt stora sammanhängande markytor i huvudstaden runt 1960.


Thule/Skandiahuset uppfattades som idealet för hur framtidens kontorshus skulle se ut. Under den stora ombyggnaden 2011 revs all originalinredning bort.

Praktiska problem - befolkningsminskningen

Redan under den andra halvan av 1950-talet blev det dock uppenbart att två sammanhängande problem hade uppenbarat sig som var mycket nära att leda till att regleringen avbröts redan i början av 1960-talet. 

Ett av problemen var att innerstadens befolkning inte utvecklade sig som man hade räknat med. Istället började minskningen redan i början av 1950-talet gå mycket snabbare än förväntat. Den årliga befolkningsfallet nådde cirka 8000-10000 personer, vilket framförallt hade tre orsaker. Dels hade hyresregleringen skapat en "stelkramp" som innebar att mycket lite omflyttningsverksamhet skedde. Effekten blev att allt färre personer bodde i samma lägenheter, trots att barnen lämnade hushållen. Det innebar också att befolkningen i den inre staden åldrades relativt snabbt. (17)

Det andra problemet låg i rivningarna och kontorsbyggandet. Att rivningarna för tunnelbanan på Norrmalm drev på avfolkningen var planerat och ansågs som önskvärt, men värre var att den långa tid det tog att genomföra exproprieringar, sanering och infrastukturbyggen att byggena av nya kontor släpade efter. Göran Sidenbladh konstaterade att själva regleringen fungerade som ett hinder för stora företag att etablera sig i området. Den utsträckta tidshorisonten för när arbetena skulle vara klara och osäkerheten var trafiklederna skull dras ledde till: "Resultatet blir störningar och utflyttningar till andra delar av staden...". (18) De nya storföretagskontor som Sven Markelius hade föreställt sig skulle hamna i saneringsområdet visade därför en tydlig tendens att hamna på alltfler andra platser i staden. City spriddes ut när företag och organisationer byggde nytt eller tog över tidigare paradvåningar.

Tendensen hotade både att minska befolkningen i en oönskat hög takt, samtidigt som det ledde till en försämrad efterfrågan på de nya kontor som skulle byggas i både Hötorgscity och resten av det område som skulle regleras i framtiden. Sidenbladh var en av de tjänstemän som först oroades av det som hände. Han hade på sin nyckelposition sett en oväntad utveckling under 1950-talet. Det blev uppenbart från befolkningssiffror, bygglov och rent generella iakttagelser att Östermalm höll på att kontoriseras i oroväckande hög takt. I motsats till vad som varit planerarnas avsikt 1945 gick alltså inte Stockholms avfolkning snabbast i de "ohygienska" områdena på Södermalm. Istället hörde Hedvig Eleonora, som är den allra minst trångbodda delen av Östermalm till de delar av staden som minskade allra snabbast.

Stadsbyggnadskontoret genomförde flera studier som bekräftade de illavarslande iakttagelserna. Resultaten offentliggjordes sedan i en artikel i St Eriks Årsbok 1958, där Sidenbladhs analys mynnade ut i en rekommendation att planlägga för mer bostäder i den inre delen av staden. Den uppmärksammade artikeln blev sedan en av startpunkterna för hela vändningen av diskussionen om Norrmalmsregleringen, som därefter ifrågasattes i grunden. Som vi redan sett menade ju Sidenbladh själv vid det laget att "den nuvarande generationen kommer sannolikt inte att få uppleva någon genomgripande förändring av den del av Nedre Norrmalm som ligger söder om Klarabergsgatan", och det föreföll under de närmaste åren bli en alltmer allmän utgångspunkt.




Sekelskifteslägenheter förvandlades i allt högre takt till kontor och konferensrum.

Praktiska problem – Kontorscity blir varuhuscentrum

Ett av de största bekymren som konfronterade planerarna var att de stora företagen uppenbarligen inte alls behövde det sammanhållna centrum som hade förutsetts 1945-46. Tvärtom pågick en tydlig citysprängning, vilket lett till kontoriseringen av Östermalm och bygget av stora nya kontorshus på Södermalm, Odenplan och för den delen också utanför malmarna. Eftersom alla hus på Nedre Norrmalm dessutom var tänkta att upplåtas med tomträtt fanns det flera näringslivsgruper som helt enkelt vägrade att flytta dit. De verkligt stora företagen hade framförallt behov av mer ostörda trafikflöden, vilket gjorde att mer perifera lösningar efterfrågades. (19)

Istället var det detaljhandeln som dominerade det nya Hötorgscityt. Pub och Tempo som funnits tidigare byggde ut, EPA och den nya kedjan Hennes planerade stort och tendensen förstärktes när de åttavåningskontorshus som var planerade på Klarabergsgatan ersattes av Åhlens jättehus. Orsaken till handelsexplosionen var att detaljhandeln i Sverige hade avreglerats 1955, när den tidigare styrda prissättningen förbjöds. Bruttoprisförbudet och den frisläppta konkurrensen gav inte bara upphov till världsberömda kedjor som HM och IKEA, den ledde också till expansiva och innovativa detaljhandelslösningar. Både det koncentrerade nya handelsområdet i centrum och det tidiga externa centrumet i Kungens Kurva är exempel på det.

Det som började bli uppenbart var att Stockholm konfronterades med samma problem som de amerikanska downtowns hade gjort redan under mellankrigstiden. Det grundläggande problemet var att de amerikanska städerna från och med 1900-talets början hade växt i ett allt glesare mönster. Det fanns två svaga punkter i utvecklingen och det var exakt de som konfronterade Stockholm under den andra halvan av 1950-talet. Det var också dessa svagheter som gjorde att debatten blev så stark efter 1959 och som gjorde att de allra mest moderna amerikanska exemplen omedelbart ansågs som relevanta. Norrmalmsregleringen var egentligen på väg att bli en anakronism redan i detta tidiga skede. 

Den första svagheten var att städerna byggdes i ett glest mönster för den spårbundna trafiken. Det innebar att många boende fick långt till kollektiva knutpunkter och att turintensiteten hölls nere. Med start i Los Angeles gjorde det att strukturens känslighet för bilismen blev uppenbar. En hållpunkt var redan från början att bilismen slog igenom snabbare ju otätare en stad var. Den andra svagheten fanns i kärnans roll. De analyser som hade gjorts i planerna från 1945-46 hade egentligen baserats på ett påfallande svagt underlag. Medvetenheten om de problem som amerikanska innerstäder hade drabbats av redan under mellankrigstiden var inte särskilt stark. Problemen - som nu också var på väg att slå igenom i Stockholm - kan sammanfattas som att pendlingsavstånden till stadskärnorna ökade när städerna byggdes allt otätare. Den ökade trafiken ledde sedan till kvävningstillstånd i infrastrukturen, vilket gav starka incitament för en utflyttning av både kontor och handel. Otätheten och transportinstensiteten krävde dessutom allt större infrastrukturinvesteringar per invånare, vilket riskerade att försämra den kommunala ekonomin drastiskt.

Funktionalismen och verkligheten

Göran Lindahl blev den som gång efter annan och på ett ofta obarmhärtigt sätt analyserade vad den förändrade kontorsefterfrågan och citysprängningen höll på att leda till för Norrmalms del. Han gick igenom utflyttningen redan i mars 1959 och men återkom till problematiken gång efter annan. Söker man efter frågan om det fanns altarnativ till det som hände kan de SvD artiklar han skrev i juni 1960 framhållas. Hans slutsats där ter sig i efterhand som både logisk och genomförbar: förflyttningen av kontor var redan i rörelse mot Norrtull men också västerut. Därför borde Essingeleden och en ring runt staden prioriteras snarare än tunnlar under den. (20)

Vid det laget hade ett stort antal ledande aktörer - inklusive Yngve Larsson - börjat skriva om ett en helt ny stadsutveckling var nödvändig. Som vi såg i del ett av den här serien var influenserna från den samtida amerikanska stadsupplösningsdebatten påtaglig. För en nutida läsare kan mycket av det som skrevs på den tiden okontroversiellt, men man ska ha klart för sig att den nya diskussionen som betonade centrums täthet och behovet av variation på den tiden var en radikal omformulering av hur städer fungerande. 

Ända fram till dess hade innerstaden som centrum för kontor och exklusiv affärsverksamhet varit utgångspunkten för diskussioner om citys funktion. Det tänkandet blev självklart i hela Europa när den moderna stadsplaneringen fick sitt genombrott. Därför var den nya debatten ett grundskott mot hela det paradigm som genomsyrade de funktionalistiska regionstadsplaner som väglett den svenska stadsplaneringen under efterkrigstiden.

Det förklarar också det mycket stora utrymme som diskussionen om Norrmalmsregleringen fick under 1960-talets första år, både i dagspress och branschtidskrifter. Tidskriften Arkitektur ägnade under hösten 1962 två hela nummer åt regleringen. I ett av dem fick Sven Markelius, både skriva om hur planerna hade tagits fram sjutton år tidigare, men också hur djupt den funktionalistiska tankefiguren satt. Hela hans försvar av den starkt ifrågasatta och kritiserade regleringen byggde på ett extremt CBD –tänkande, men samtidigt  hade skrivningar om mindre rörelsers betydelse för centrum som i hög grad påminde om Jacobs’ och för den delen Larsson nu kommit in i resonemangen.


Tvärt emot vad Markelius skriver om ett funktionalistiskt reservat med äldre bebyggelse och lägre hyror för antikhandlare och konstslöjdsaffärer ter sig sådana tankar minst av allt som realistiska. Att undanröja den typen av "lågvärdig" variation var en grundtanke när den starkt homogeniserande CBD-ideologin växte fram.

Men även om det var en omöjlighet att åstadkomma den variation som Yngve Larsson och Sven Markelius framåt 1962 sade sig vilja ha, var det ändå ett mycket större hot mot den djupt funktionalistiska regleringen att variationen var på väg att återkomma, men på ett helt nytt sätt. Som vanligt fanns det ingen som analyserade förändringen bättre än Göran Lindahl, som i februari 1963 skrev den allra tydligaste - och mest ironiska - SvD-artikeln om den bristande realismen i de storslagna planerna för ett nytt "rikshjärta". I den konstaterade han att de storföretag och topporganisationer som regleringens förespråkare förväntade sig att se i centrum lyste med sin frånvaro. Han räknade upp de storföretag som skaffat lokaler i centrums utkanter under det senaste året och konstarerade att det som pågick var "en centrifugal process, lika omfattande som svåröverskådlig." I Hötorgscentrum och de nya höghusen hittade Lindahl inga storföretag utan istället rader av varuhus, stora mängder tandläkare, olika kommunala och statliga administrativa verksamheter samt företag med svåridentifierbara namn och verksamheter. Han summerade sedan:


Allt detta ledde till att risken var stor för att fortsättningen av regleringen skulle utformas till en "Fridhemsplan i jätteskala." (22)

Lösningen på det försvagade CBD:et och det utspridda kontorsbyggandet blev ett improviserat lappverk, där man försökte lösa symptomen snarare än den grundläggande sjukdomen. Det var Sidenbladh som initierade förslagen om en zonering av Stockholm i kontors- och bostadszoner som sedan beslutades sedan av fullmäktige 1962. Den var en logisk följd av kombinationen av att göra Nedre Norrmalm till kontorscentrum och hyresregleringen för bostäder, vilket gjorde att avkastningen enligt Sidenbladhs beräkningar blev ungefär dubbelt så bra vid kontorisering.

Att det var dessa faktorer snarare än bostadssociala som gjorde att befolkningen föll förklarar också den omsvängning i sättet att se på boende i innerstan som blev synbar i början av 1960-talet. Genom Yngve Larssons arkiv går det att få en insikt i hur diskussionerna gick. Mest anmärkningsvärt är ett struket stycke ur byggnadsnämndens yttrande om zonplanen:


Visserligen ströks meningen, men den visar ändå hur långt situationen hade kantrat.

Den andra orsaken låg i det hot som den utspridda kontoriseringen skapade för de nya byggena på Nedre Norrmalm. Här var både Helge Berglund och den ledande tjänstemannen Åke Hedtjärn tydliga och naturligtvis var den nya möjligheten att neka byggnadstillstånd på andra platser en av de faktorer som gjorde det lättare att vintern 1962/63 bestämma sig för att driva regleringen vidare. Som vi kommer att se löste dock zoneringen egentligen inga problem, för den ruckade vare sig på hyresregleringen eller kunde hindra utflyttningen av både människor och företag till grannkommunerna.




Atomenergis kontorshus på Liljeholmen var ett av de exempel Göran Lindahl räknade upp på företag som lämnade centrum. Revs 2011 för att ge plats för bostäder.

För även om kombinationen zoneringen, risken för stora allmänna fördröjningar som även skulle påverka de nya bostadssatsningarna och för den delen också politisk prestige under 1963 gjorde att politikerna under Hjalmar Mehrs ledning valde att gå vidare med regleringen hade ingen av de avgörande svagheterna egentligen lösts. Frågan var egentligen bara när nästa ännu större kris skulle bryta ut.

Artikelserien fortsätter i del 3 - Befolkningskollapsen.
 

---

Fotnötter

13. Dokumentet finns tillgängligt i Yngve Larssons arkiv, volym E9.

14. Yngve Larssons arkiv (tillgängligt på Stockholms Stadsarkiv), volym G2, finns ett dokument med titeln ”Manus till regionplan och Nedre Norrmalm”, daterat juli 1948. Den är en intressant genomgång av den stadsbyggnadsideologi som styrde planering i Stockholm efter kriget, men antyder också den roll man insåg att vägbyggandet kunde få: ”Kan Europa övervinna sin nuvarande kris och vi åter gå mot en välståndsutveckling som före kriget, så är det väl möjligt att den privata bilismen blir en tillgång för alla och ger förutsättningar för en stadsbygd av Los Angeles typ, Six suburbs in search of a city, en stadsbygd utbredd över ett väldigt landskap, av trädgådar, vild natur, parkvägar och ändlösa enfamiljsbostäder”.  

15. Storkyrkans, Jakobs och Klara församlingar definierades som ”City”. Totalt hade de 1945 cirka 22 000 invånare, vilket var en halvering sedan seklets början. För planernas respektive diskussioner om cityområdets specialisering och funktion, se Stadskollegiets utlåtande och memorial nr 60/1946 ”Ny stadsplan för nedre Norrmalm” och nr 9/1945 ”Det framtida Stockholm. Riktlinjer för Stockholms Generalplan”. I nr 60/1946 främst kapitel 1 och 4 och i nr 9/1945 främst kapitel 1 och 6.

16. Stockholm Stadsfullmäktiges Handlingar (SSH) Bihang 9/1945, sid 21. Se även s 63-65.

17. Material om hyresregleringens konsekvenser finns i Yngve Larssons arkiv, särskilt i det material som berör zoneringen. Se särskilt manuskriptet ”Utkast – zonplanens skrivning” i Volym G3. Se även manuskriptet ”Building a city and a metropolis”, volym C10.
 
18. Lindahl Svd 1959-03-12. Se även Sidenbladh i St Eriks Årsbok 1958, sid 118-19.

19. Vilket gång efter annan påpekades av Lindahl i SvD 1959-03-12, SvD 1960-06-10 och SvD 1963-02-11. I Handelskammarens yttrande över Cityplan 62 uttrycktes sammanhanget med en tydlighet som var svår att missförstå: ”Cityplanen förutsätter att city kommer att bli säte för bland annat de ledande företagen och organisationerna, topporgan inom landets och regionens näringsliv… Det är emellertid uppenbart att –diskussionerna inom Handelskammaren har givit ytterligare belägg för detta- industrins, distributionen och servicenäringarnas storkontor endast i undantagsfall har ett väsentligt intresse att ligga inne i själva cityområdet. Storkontoren har i första hand behov av nära kontakt med förstklassiga, kollektiva transportmedel. Förutom i stadens ytterområden är lägena kring stadens tunnelbanestationer utanför själva cityområdet ofta väl lämpade /för detta/.” yttrandet tillgängligt i SSH, utlåtande 1963:322, s 2478-79.

20. SvD 1960-06-08 och SvD 1960-06-11.

21. Markelius artikel är intressant. Flera av resonemangen i Arkitektur nr 11/1962 känns igen –till och med ordagrant- från planerna 1945 och 1946 som han hade skrivit stora delar av själv. Sannolikt var dessa helt enkelt inklistrade i manuset som sändes till Arkitektur sjutton år senare. Resonemanget om de små affärernas roll är däremot helt nytt och ett tydligt exempel på hur Jacobs’ resonemang via Yngve Larsson vid det laget påverkade den svenska debatten. Markelius S ”Stockholms city” i Arkitektur 11/1962 citaten från s. 278 och 280. Förnyelsen av debatten är ännu tydligare när man går igenom de många PM som finns i Larssons arkiv om bostäders betydelse med mera från 1960-62.

22. SvD 1963-02-11.

23. Hedtjärn, se Gullberg, not 10 sid 503 del 1. Berglund, se Yngve Larssons arkiv, ”PM med anledning av stadsbyggnadskontorets förslag om begränsning av det centrala arbetsområdet och stadsplanebestämmelser som hindrar kontorsbebyggelse i Östermalms villastad”. Undertecknat av Helge Berglund, tillgängligt i låda G3. Berglund var då kommunalråd med ansvar för trafik- och stadbyggnadsfrågor i Stockholm.

Kommentarer: